发展新能源汽车是缓解中国能源压力、应对气候变化、促进汽车业与交通运输业可持续发展的重要举措。为此，中国从2009年开始出台了一系列推广应用的扶持政策及措施。在持续的政策引领下，新能源汽车行业得到快速发展，2015年中国新能源汽车产销量跃居世界第一。本文回顾和分析了2016年中国新能源汽车推广应用的政策、市场，以及整车、电池和充电桩等方面的问题，并对“十三五”时期的发展进行了展望。
一、新能源汽车推广应用情况回顾
（一）新能源汽车在政策扶持下快速发展，纯电动汽车占据主要份额，产销量有望继续保持世界第一
根据中国汽车工业协会数据，2016年新能源汽车生产51.7万辆，销售50.7万辆，分别占同期中国汽车产销量的1.84%和1.81%，同比增长51.7%和53%。其中，纯电动汽车产销分别完成41.7万辆和40.9万辆，插电式混合动力汽车产销分别完成9.9万辆和9.8万辆。图1展示了2005—2016年中国新能源汽车产销量。
图1 2005—2016 年中国新能源汽车产销量
（二）2016年新能源汽车月度产销量
呈现“波浪式上升”，同比增长呈下降趋势2016年1—2月受2015年底爆发式增长、骗补核查以及春节影响而大幅回落。此后产销量逐月递增，7月受季节性因素影响出现全年第二个低点（环比6月下降15.6%和18.2%），但同比仍然增长93.4%和98.1%，随后产销量逐步攀升，但与2015年同期数据相比增速逐步下降，如图2所示。这一方面说明2015年年末的产销量增长确实有部分不实之处，另一方面也说明国家政策在行业规范方面取得初步成效。
（三）2016年新能源汽车的推广范围扩大到全国，不再区分试点城市或区域
中国新能源汽车的产业化进程始于2009年，当年开始在13个城市的公共领域开展示范推广活动，2010年开始在私人领域示范推广。此后的推广应用领域不断扩大。2014年已扩大到在88个城市的公共领域和私人领域推广应用新能源汽车。2016年开始在全国范围实行普惠制，使得新能源汽车推广应用不再设置特定区域范围限制。不过，之前的试点城市积累了较多经验和相关基础，仍具有较强的先发优势。
图2 2016 年新能源汽车月度产销量变化情况
（四）发展新能源汽车对减少进口
石油需求量的效果开始体现随着机动车保有量不断上升，车用燃油消耗量也在不断攀升。2015年中国石油表观消费量估计为5.43亿吨，对外依存度达到60.6%。根据测算，当前民用汽车保有量每增加1%，会使石油需求量增加0.912%。按公安部交管局2015年新能源汽车保有量58.32万辆及国家统计局2015年民用汽车162844501辆测算，相当于减少进口石油需求量0.3个百分点。
（五）新能源汽车减少汽车尾气排放的效果逐步显现
2015年，经环保部初步核算的汽车污染物排放总量为3960.2万吨，其中排放的一氧化碳（CO）、碳氢化合物（HC）、氮氧化物（NOx）和颗粒物分别为3009.1万吨、358.4万吨、539.1万吨和53.6万吨。假设目前阶段乘用车占80%，商用车占20%，则2015年销售的207382辆新能源乘用车和123710辆新能源商用车可减排汽车尾气折合约57万吨CO2。
（六）新能源汽车扶持政策体系进一步完善
目前的扶持政策从中央政府到地方政府，不仅有直接财税补贴，而且有间接扶持政策，覆盖行业准入、研发、生产、销售、消费、基础设施建设与运营、使用、质保、回收等环节，同时各种激励与监管、考核与奖励措施并举，既包括行业企业及消费者，也包括地方政府，形成了一个多层次、多环节、多方面的综合政策体系。
二、新能源汽车推广应用的主要影响因素
（一）针对2015年曝光的骗补进行专项整治，国家对直接补贴进行了调整，注重提质增量
随着2015年骗补事件的曝光，2016年1月，四部委开始对2013—2015年已获、已申中央财政补贴的新能源车企开展核查，9月初进行了通报，12月20日公布了处罚措施，12月29日正式公布了调整后的财政补贴政策。新政策从调整补贴、明确主体责任以及建立惩罚机制三方面对扶持政策进行了调整，强调实际推广应用。调整后的财政补贴提高了推荐车型目录门槛，补贴按车型类别做了调整并与相关整车及电池技术条件挂钩，补贴资金由事前拨付改为事后清算，除燃料电池汽车外设置地方财政补贴不超过中央财政单车补贴额50%的上限，建立随技术进步、产业发展、推广应用规模的动态调整机制，强化了安全监管要求。
这些调整对防范今后可能出现的骗补行为起到积极作用，完善了财政补贴政策体系，引导企业提高产品质量、技术和安全水平。但此次调整使得大部分新能源汽车车型的单车补贴额综合退坡幅度超过20%。此外，2016年消费者继续享受新能源汽车免征购置税和车船税政策优惠。
（二）国家间接扶持政策保持稳定，并进一步增加对企业的研发支持和对消费者的出行价值
2016年，国家继续大力在公共领域推广应用新能源汽车，启动了国家重点研发计划新能源汽车专项，发布的新能源汽车技术路线图指明中国新能源汽车与智能网联汽车技术发展的总体目标与发展路径，为汽车业转型升级做好准备。国家对研发和技术创新的扶持，长远来看是从根本上解决新能源汽车发展技术瓶颈的重要举措。此外，2016年还推出了新能源汽车专属牌照，并自2016年12月1日起在上海、南京、无锡、济南、深圳5个试点城市率先启用，旨在为新能源汽车用户带来更高出行价值。
（三）区域政策在协调不同省市政策与行动方面的作用凸显，尤其在打通断头路及沿省际高速公路建设充电设施方面发挥着积极作用
国家已提出京津冀鲁、长三角、珠三角区域城际快充网络与长江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、哈长城市群城际快充网络分阶段建设的战略，目标是到2020年初步形成覆盖大部分主要城市的城际快充网络，满足电动汽车城际、省际出行需求。各区域在此基础上又进一步细化为不同建设阶段和行动方案。
（四）地方扶持政策与中央政策形成合力的同时，各有不同侧重
各地方政府通过与国家补贴配套的地方补贴，仍然以公交、出租、环卫、物流等公共领域的新能源汽车推广应用作为重要突破口。地方对燃油车限行限购措施则显著地推动新能源汽车在私人领域的推广应用。
不过，各地方政府所面临的挑战不同，包括机动车总量控制、产业发展需求、财政资金压力等，使得地方配套措施差异较大，补贴额度参差不齐[2]38。其中上海2013—2016年累计推广新能源汽车102726辆，成为世界上新能源汽车保有量最多的城市。北京的配套政策最为丰富，在对机动车实行总量严格控制的情况下，仍一直在新能源汽车推广方面名列前茅。一批中小城市，如河南驻马店、浙江宁波等，陆续推出新能源汽车鼓励政策，在实施方案中明确规定“十三五”时期的年度推广量，以及新增和更新汽车中新能源汽车所占比例，通过新能源汽车拉动地方经济和产业发展。
（五）充电桩数量进一步快速增长，车桩比有所下降
2016年是实施电动汽车充换电基础设施“十三五”规划的第一年。2015年12月28日，多部门联合发布新修订的5项电动汽车充电接口及通信协议国家标准在2016年正式开始实施。截至2016年上半年，车桩比约为6∶1，到10月份，分散式公共充电桩达到10.7万个，如图3所示。但目前的充电设施数量距离《2016年能源工作指导意见》在2016年计划建设86万个私人专用充电桩的目标尚有不小差距。
图3 2010—2016 年10 月充换电站及充电桩数量
（六）对动力电池等关键零部件企业进行规范和引导，放管结合；调整后的财政补贴政策明确提出对动力电池的技术要求
动力电池关系到新能源汽车的关键技术性能、安全性及消费者体验。2016年以来，工信部发布了4批符合《汽车动力蓄电池行业规范条件》的企业目录，共57家企业入选，其中，动力蓄电池企业56家，电池系统企业1家。《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》（征求意见稿）中指出，电池生产企业应按照国家统一编码标准对产品进行编码，并及时向汽车生产企业提供动力蓄电池拆解及贮存技术信息。对违反相关规定的企业予以撤销列入《〈汽车动力蓄电池行业规范条件〉企业目录》的资格或暂停受理申请的处罚。2016年，《外商投资产业指导目录》修订稿公开征求意见，鼓励外商投资新能源汽车关键零部件制造、汽车动力电池专用生产设备的设计与制造等领域。
三、当前新能源汽车推广应用的主要问题
（一）续驶里程较短和电池技术有待突破仍然是市场推广的较大障碍
目前市面销售的大多数新能源汽车虽然在续驶里程方面相对去年有所提高，但和普通燃油车500公里以上的续驶里程相比，仍然较短，距离消费者的心理预期仍有不小差距，与《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》中设定的2020年动力电池模块比能量达到每公斤300瓦时的目标相比，存在较大的进步空间。从市场选择来看，北京地区2016年第一期新能源小客车3981个“弃号”重新回到摇号池的现象，反应了市场消费者的顾虑。这一问题涉及到整车轻量化、电池性能、充电桩建设和运营、电网等诸多方面，短时间内得到彻底解决的可能性不大。
（二）整车企业尚未达到理想规模，电池产品结构性过剩与有效产能不足可能同时并存，核心零部件有空心化风险
一方面，截至2016年11月底主要17家新能源乘用车企业平均每家销量不足1.7万辆。另一方面，2015年末主要车用动力电池企业产能30吉瓦时，随着各路企业纷纷通过并购等方式扩张产能，估计到2016年底国内动力电池产能将超过60吉瓦时。国内有近2000家动力电池生产商，能够符合《汽车动力蓄电池行业规范条件》的企业共57家，而能够在全球新能源汽车供应链中拥有较大话语权的几乎没有。此外，有关高端关键生产设备和部件也几乎依赖进口。
（三）充电设施建设运营仍然面临多重困境
充电设施的数量仍未达到“适度超前”。2016年新推行的5项标准有待进一步落实。充电桩建设的主要问题，在于动力电池及充电等关键技术发展迅猛增加了投资风险，建设过程涉及多个分散的利益主体，不少消费者缺乏安装条件。此外，目前充电运营商大多因尚未找到合适的商业模式而处于亏损状态，已建成充电桩的桩、卡、app、车位、维修、使用率等方面的问题不断凸显。
四、新能源汽车推广应用的展望
（一）2017年新能源汽车推广应用数量的增长速度会下降，调整后的财政补贴政策对不同车型产生不同影响
2017年继续免征购置税和车船税。对于在私人领域推广新能源乘用车而言，国家补贴政策中增加了技术要求，并设置了地方单车补贴额不超过中央财政单车补贴额的50%的上限，新能源乘用车单车中央与地方综合财政补贴额相对于2015年综合下降超过20%，如表1所示。如果按国家和地方单车补贴额占车辆销售价格的30%~60%测算，产品成本相对上升20.4%~24%。这会让不少企业的产品在2017年接受市场考验，特别是规模较小的企业。笔者在北京的调查显示，目前大部分的被调查对象能承受的价格变化上限不超过10%。这提示企业需进一步通过扩大规模、内部挖潜、提升技术性能及创新营销方式，并使动力电池的成本不断下降，来提升产品竞争力、吸引消费者。值得关注的是，虽然新的补贴政策刚刚发布，地方配套补贴细则还未出台，仍有包括北汽、上汽、华泰等在内的新能源汽车企业已开始积极应对，宣布2017年对于全系车型不会涨价或暂时不涨价，企业将出资承担补贴退坡部分的车价成本，让利给终端消费者。
表1 2015—2017 年新能源乘用车单车补贴额对比
在公共领域，新能源汽车的推广应用主要依靠政府，并对各级政府的主体责任有明确的考核与奖励指标。对于新能源客车而言，通过设置中央和地方政府单车补贴上限，单车最高补贴金额退坡幅度最大达到62.5%，并对相关技术要求进行调整和细化。政府对部分新能源客车车型补贴过高进行调整实属正常。对于新能源货车和专用车而言，补贴退坡采取分段超额累退方式，并设置了补贴上限，调整和细化了技术要求，如表2所示。对于燃料电池汽车而言，补贴没有退坡，但增加了技术要求。综合起来，补贴政策的调整对于未来新能源汽车在公共领域推广应用的总体影响有限，对规模较小的企业挑战比较大。2017年开始，新能源汽车增长速度会有所下降，财政扶持政策如果没有大的调整，很难再出现2014年和2015年高达330%以上的同比增长率。
表2 2015—2017 新能源货车和专用车单车补贴额对比
（二）从政策推动向政策推动及市场拉动相结合转变，政策扶持新能源汽车既重质也重量，同时对燃油车采取更严限制措施
2016年8月发布的《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定（修订征求意见稿）》，要求申请企业具备生产新能源汽车产品所必需的设计开发能力、生产能力、产品生产一致性保证能力、售后服务及产品安全保障能力，并符合《新能源汽车生产企业准入条件及审查要求》。2016年底发布的调整后的财政补贴政策也提出提高推荐车型目录门槛并进行动态调整，在此之前发布的1~5批《新能源汽车推广应用推荐车型目录》需据此重新核定，企业应按照新的技术要求进行网上申报，列入上述目录的企业应公开其承诺书以接受社会监督。2016年10月，国务院决定原则上不再核准新建传统燃油汽车生产企业。此外，企业平均油耗管理办法、新能源汽车积分制、新能源汽车碳配额交易政策等不断推出。这些政策使得平均燃油消耗大的企业今后不得不通过市场和技术途径达标，使新能源汽车生产企业在转移支付中获得收益，从而有助于建立基于政策规范和市场拉动相结合的长效机制，激发企业的持续技术进步和推广新能源汽车的内在动力。但不同政策之间如何衔接还有待明确。
（三）电池行业集中度将会进一步提升
《汽车动力电池行业规范条件》（2017年）（征求意见稿）主要提高了生产能力、安全、研发能力等方面的要求，在售后服务、电池回收、产品要求、整体规范管理等方面也作了相应规定，其中产能方面要求锂离子动力电池单体企业年产能力不低于80亿瓦时，金属氢化物镍动力电池单体企业年产能力不低于1亿瓦时，超级电容器单体企业年产能力不低于1千万瓦时，系统企业年产能力不低于80000套或40亿瓦时等。这些要求将引导行业企业谋求规模扩张，降低产品成本，提升技术条件，提高行业集中度。根据科技部发布的《“新能源汽车”试点专项2017年度项目申报指南》，2017年拟在6个技术方向启动19~38个项目，涉及动力电池与电池管理系统、燃料电池动力系统等多个方面。国家拟安排经费11.2亿元，并要求企业牵头项目的自筹配套经费总额不低于国拨经费总额。试点专项项目的启动，将推动重点企业在动力电池关键技术上取得突破性进展。
（四）充电基础设施的安装和使用在2017年以后将有较大进步
2016年12月发布的《电动汽车充电基础设施接口新国标的实施方案》规定，自2017年1月1日起，安装的充电基础设施、新生产的电动汽车接口必须符合新国标。按照旧标准建设安装的充电桩力争在2017年12月31日前完成升级改造。对专为公交、大巴、环卫、物流、出租服务的公共领域充电设施改造根据用户需求适时安排。《“十三五”节能减排综合工作方案》中强调要加快发展壮大新能源汽车等战略性新兴产业，明确提出“十三五”期间，新建和既有停车场要配备电动汽车充电设施或预留充电设施安装条件。2017年各地会陆续出台地方配套措施和相应的充电设施实施方案，并通过激励、监管等方式保障实施。中国计划到2020年前建成集中充换电站1.2万座，其中3850座公交车充换电站、2500座出租车充换电站、2450座环卫物流等专用车充电站、2400座城市公共充换电站、800座城际充换电站，以及480万个分散电桩（含430万用户专用桩及50万分散式公共充电桩）。如果按充电桩均价2万元/个、充电站300万元/座测算，新能源汽车充换电设备的直接市场规模将达到1320亿元，未来发展空间较大。
（五）智能网联汽车和燃料电池汽车成为下一个重要发展方向
《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》不仅强调大幅提升新能源汽车的推广应用比例，提升纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化水平，而且提出要推动新能源汽车与智能电网、智能驾驶、智慧交通等融合发展，推进燃料电池汽车产业化。这需要行业企业提前对电动化、轻量化、智能网联化以及燃料电池汽车的发展进行布局，进一步降低电池及整车成本，为迎接这一发展趋势早作准备。
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